Prokuratura Okręgowa w Zielonej Górze

Precedensy. Sprawy administracyjne

Tytuł:

Zgromadzenia/ wolność zgromadzeń/ zakres dopuszczalnej ingerencji

Wyrok:

Wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 maja 2006r., sygn. I OSK 329/06

Treść:

Nie jest zadaniem organów administracji publicznej i sądów administracyjnych analizowanie haseł, idei i treści, które nie naruszają przepisów obowiązującego prawa, a którym służyć ma zgromadzenie, z punktu widzenia przekonań moralnych osób działających w imieniu organu administracji czy też sędziów zasiadających w składzie orzekającym sądu, bądź też przekonań dowolnej części społeczeństwa. Dokonywanie takich zabiegów zniweczyłoby konstytucyjną wolność zgromadzeń (art. 57 Konstytucji RP), a ponadto naruszałoby przepis art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 ze zm.). [….] (...) Przepis art. 57 Konstytucji RP stanowi: "Każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa". Ustawą tą jest przede wszystkim ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 ze zm.). Jej art. 8 stanowi, że "organ gminy zakazuje zgromadzenia publicznego, jeżeli: 1) jego cel lub odbycie sprzeciwiają się niniejszej ustawie lub naruszają przepisy ustaw karnych, 2) odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach". Jest to wyczerpująca lista przesłanek wydania zakazu odbycia zgromadzenia. Zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia punktu 2 w art. 8 tej ustawy w związku z jej art. 2. Ten ostatni przepis stanowi, że wolność zgromadzeń podlega ograniczeniom przewidzianym jedynie przez ustawy, przy czym chodzi o ograniczenia niezbędne jedynie do ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego oraz ochrony zdrowia lub moralności publicznej albo praw i wolności innych osób, a także ochrony Pomników Zagłady. Prawidłowe sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu wymagałoby przedstawienia, która z ustaw wprowadziła ograniczenia: powinny być one precyzyjnie wskazane przez podanie naruszonego przepisu (...); w skardze kasacyjnej nie ma w tym zakresie żadnych rozważań (...). Istota zarzutu naruszenia art. 8 pkt 2 w związku z art. 2 Prawa o zgromadzeniach w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, że wnoszący skargę kasacyjną uważa, iż rolą organów administracji orzekających o ewentualnym zakazie zgromadzenia jest ustalenie, czy sam fakt odbycia zgromadzenia nie spowoduje zagrożenia dla dóbr określonych w art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach; zdaniem Sądu pierwszej instancji ocena ta może dotyczyć wyłącznie organizatorów i uczestników zgromadzenia. Wnoszący skargę kasacyjną pomija przy tym fakt, że wolność zgromadzeń jest wolnością konstytucyjną. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt K 21/05 (sentencja ogłoszona w Dz. U. Nr 17, poz. 141, OTK-A 2006, nr 1, poz. 4) Trybunał uznał za niezgodny z art. 57 Konstytucji przepis art. 65 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w części obejmującej wyraz "zgromadzenie". Przepis ten stanowił: "Zawody sportowe, rajdy, wyścigi, zgromadzenia i inne imprezy, które powodują utrudnienia w ruchu lub wymagają korzystania z drogi w sposób szczególny, mogą się odbywać pod warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa i porządku podczas trwania imprezy oraz uzyskania zezwolenia na jej przeprowadzenie". W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że ustawodawca nie uwzględnił, iż spośród wyliczonych w art. 65 Prawa o ruchu drogowym sytuacji wykorzystywania dróg publicznych jedynie wolność zgromadzeń jest wolnością konstytucyjnie gwarantowaną. Trybunał uznał też, że "ewentualność kontrdemonstracji przy użyciu przemocy lub przyłączenia się skłonnych do agresji ekstremistów nie może prowadzić do pozbawienia tego prawa (wolności zgromadzeń) nawet wtedy, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo, że zgromadzenie publiczne spowoduje naruszenie porządku publicznego przez wydarzenia, na które organizatorzy zgromadzenia nie mają wpływu, a władza publiczna uchyla się od podjęcia skutecznych działań w celu zagwarantowania realizacji wolności zgłoszonego zgromadzenia". Dalej Trybunał przyjął, że na władzy publicznej ciąży obowiązek zapewnienia ochrony demonstracji, i to bez względu na stopień jej kontrowersyjności, pod warunkiem że nie zostają przekroczone granice zakazu głoszenia określonych poglądów. Stwierdził także, iż kontrdemonstracje nie mogą ograniczać prawa do demonstracji, a władza publiczna ma obowiązek zapewnienia ochrony każdemu, kto w sposób legalny korzysta ze swego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przytoczone poglądy Trybunału Konstytucyjnego wyprowadzone z przepisów obowiązującej Konstytucji RP. W ich świetle okoliczność, że do zagrożenia dóbr określonych w art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach może dojść w wyniku działań przeciwników zgromadzenia, nie jest i nie może być na gruncie obowiązującego prawa przesłanką zakazania odbycia zgromadzenia. Nota bene organizowana przez przeciwników zgromadzenia kontrdemonstracja wymaga w świetle art. 6 i 7 Prawa o zgromadzeniach zawiadomienia organu gminy. W przeciwnym wypadku owa kontrdemonstracja byłaby nielegalna. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt III RN 38/00 (OSNAPiUS 2001, nr 18, poz. 546) powiedziano: "Ocena zgodności z prawem decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia powinna być dokonana przede wszystkim z punktu widzenia uprawnień wynikających z wolności zgromadzeń, a nie tylko pod kątem ochrony praw i wolności innych osób". Obowiązkiem organów administracji publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w zgromadzeniu (...). Nie jest przy tym istotne, jak kontrowersyjne w odbiorze społecznym mają być poglądy manifestowane przez uczestników zgromadzenia, pod warunkiem, że nie są one sprzeczne z obowiązującym prawem. Przy obecnym brzmieniu art. 57 Konstytucji RP stanowisko prezentowane przez organy administracji w zaskarżonych decyzjach oraz w skardze kasacyjnej jest z tym przepisem sprzeczne. Istota tego stanowiska prowadziłaby do uniemożliwienia realizacji wolności pokojowych zgromadzeń, których celem miałoby być prezentowanie jakichkolwiek wywołujących większe lub mniejsze emocje i kontrowersje poglądów. W kontekście konstytucyjnej wolności organizowania pokojowych zgromadzeń (art. 57 Konstytucji) nie jest zadaniem ani organów administracji publicznej, ani sądów administracyjnych analizowanie haseł, idei i treści, które nie naruszają przepisów obowiązującego prawa, a którym służyć ma zgromadzenie, z punktu widzenia własnych przekonań moralnych osób działających w imieniu organu administracji czy też sędziów zasiadających w składzie orzekającym sądu, bądź też przekonań dowolnej części społeczeństwa. Dokonywanie takich zabiegów zniweczyłoby konstytucyjną wolność pokojowych zgromadzeń, a ponadto naruszałoby przepis art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 ze zm.). Sądowa kontrola administracji sprawowana przez sądy administracyjne jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, czynności lub bezczynności organów administracji publicznej. Sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności czy celowości działań organów administracji publicznej. Dodać można, że wykładnia art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach, którą przyjmuje składający skargę kasacyjną, ma charakter wykładni rozszerzającej. Jej zaś stosowanie w odniesieniu do wyjątków od zasady wolności zgromadzeń jest w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalne. Ze względu na przedstawione wyżej argumenty nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. przez wydanie wyroku wbrew zgromadzonym w aktach administracyjnych dokumentom świadczącym o tym, że organy administracji rozważały wszelkie aspekty zagrożeń związanych ze zgłoszonym zgromadzeniem, nie tylko pod kątem organizatorów i uczestników zgromadzenia. Zarzut ten jest całkowicie gołosłowny, ponieważ Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy, z których wynika jednoznacznie, że organy administracji skoncentrowały się na zagrożeniu dla dóbr wskazanych w art. 8 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach ze strony przeciwników zgromadzenia (...). Na marginesie dodać można, iż podnoszona w zaskarżonych decyzjach i w skardze kasacyjnej kwestia zagrożenia ze strony tzw. "kontrdemonstracji" powinna być potraktowana w kategoriach postulatu de lege ferenda pod adresem ustawodawcy (...).

Żródło:

System Informacji Prawnej LEX a Wolters Kluwer business "Lex dla sędziego i prokuratora"